載入中...

公共行政學上淺談限聚令為何變惡法

本頁圖片/檔案 - 0628_工作區域 1

 

作者:Lok

 

在武漢肺炎大流行期間,不少國家以「限聚令」來限制國民的社交接觸,以此減慢疫情的蔓延。「限聚令」在外國已因為限制人民自由而備受批評,在香港更因執法時引致的各種問題,引起更大爭議。本文會從公共政策中的政策執行角度,淺談「限聚令」為何會演變為一條打壓表達政治訴求的惡法。

 

政策執行是什麼?

 

在制定政策的過程中,其中一步為「政策執行」,「政策執行」在政策周期中舉足輕重。於2016年,公共政策學者安尼瑟・汗(Anisur Khan) 把「政策執行」解釋為「轉化政策目的為行動」,但要政策實施後達到其原有目的,前線執行者,尤其是基層官僚,則擔當著重要角色。麻省理工學院政治學米高・李普斯基教授(Pro. Michael Lipsky)認為基層官僚扮演着真正決策者的角色,他們如何作出決定,以致如何運用酌情權,往往決定了政策的最終面貌。政策執行主要有兩個不同的理論,分別是由上而下模式(Top-Down Approach),以及由下而上模式(Bottom-Up Approach)。「限聚令」則採用了由上而下的政策執行方式,由問責官員制定政策,再交由執法人員執法。

 

政策執行的差距

 

自「限聚令」實施以來,不少言論批評香港警察濫用條例,甚至藉條例作政治打壓。在過去數月的集會,警員將現場數名互不相識的市民拉在一起再發出告票,可謂司空見慣;市民獨自出席集會,警員亦可以「與他人有共同目的」為由票控;即使採訪中的記者屬豁免群組,警方亦多次警告並聲稱記者沒有特權,試圖一併驅散記者,以減少在鏡頭下執法。「限聚令」的原意為減少人群聚集,從而防止病毒傳播,但現時只要市民參與反修例示威,即使彼此相隔1.5米及少於限制人數,亦有機會觸犯「限聚令」,種種行為看似與政策原意相違背。

 

美國政治學學者默蘭(Matland)指出,法定語言(statutory language)是由上而下模式的基本及重要元素,可以確保政策制定者及執行者對政策擁有共同的認知。在官僚體制下,所有指令都是由上而下傳達,以確保政策執行時能符合制定政策的原意,並達致其目的。理想的官僚體制可以去人性化(dehumanization),但現實上,人類難以像機器般運作,且會受個人價值觀、環境因素、情緒和現實環境的互動影響,而這些影響會造成政策執行的差距(implementation gap)。

 

在「限聚令」的情況,造成政策執行的差距可歸納成兩大原因:

 

首先,每位前線執法人員也被賦予酌情權去處理事件。酌情權是指基層官僚可根據不同的環境及情況酌情處理,執行法律並非鐵板一塊,故現場的隨機應變也十分重要。加拿大政治學學者賀利特(Howlett)指出,由上而下的政策執行模式中,酌情權是由政策制定者賦予政策執行者。所以,執法的程度,甚至乎執法與否也是基於前線執法人員的現場判斷,模糊不清的法律及政策會增加使用酌情權的機會。「限聚令」的政策設計留有大量空間予警方詮釋,當中「共同目的」一詞過於空泛,以致自行演譯其意,令政策走樣。在公共政策的角度,清晰的定義和用字,可大大減少基層官僚在執行政策期間濫用酌情權,甚至自行詮釋政策的機會,減少執法時帶來的爭議;相反,條文過分空泛,公眾以司法覆核等方式挑戰條文的機會越高。

 

其次,前線執法人員會以不同方式使工作輸出最大化。美國學者黛博拉·史東 (Deborah · Stone)指出,基層官僚及執法部門為了增加破案率,會偏向選擇以較易入罪的罪名起訴疑犯。放眼今日香港,執法部門會以違反「限聚令」為由票控市民,而不是過去在反修例運動中常用的「非法集結」、「公眾地方行為不檢」等罪名。後兩者在搜證及司法過程中比「限聚令」更繁複,入罪門檻高,而「限聚令」正正擁有較大的演繹和酌情空間予執法部門自行詮釋,使市民更容易被定罪。

 

故此,「限聚令」的制定本應是基於預防及控制疫症的蔓延,惟實際執行上卻限聚令的原意南轅北轍。當關乎重大公眾利益的政策,在缺乏公眾討論及諮詢的情況下倉猝推行,難免存在大量法律漏洞和不清晰地帶,增加市民誤墮法網的風險。「限聚令」在執行上的差距,反映現時缺乏制衡和監察執法部門的機制,這也是警權無限大的核心原因。

 

 

作者:Lok

浸大政治及國際關係學的小書僮,求學時繞了不少路才找到自己感興趣的學科,一直希望用自己學科的知識看看能夠為香港帶來什麼改變。